依法治校视角下我国高校规章的法治化探讨
来源： 《高校教育管理》2015年第2期作者： 唐 赟
摘 要：依法治校是依法治国在学校治理领域的重要体现。随着法治中国理念的不断深入，高等学校的教育规章越来越凸显出其重要性和关键性。目前，高校学生管理规章存在着制定主体不明确、制定程序不规范以及规章内容不合理等弊端，究其原因，主要由于我国高校脱胎于旧的行政管理体制，“高校自治”与“法律保留”间存在矛盾，我国法律未对其制定与实施给予明确的规定。因此，如何适应法治中国发展的大趋势，切实提高高等学校规章制定与实施的法制化水平，是高等教育逐步走向法制化道路中的难点和重点。要解决这些问题，必须从观念、程序等各个方面入手。
关键词： 高校；规章；法治化；依法治校
依法治校是高等学校践行依法治国理念的题中之意，同时也是深化教育体制改革、适应教育发展新形势的必然要求。自2012年11月教育部印发《全面推进依法治校实施纲要》以来，我国高校治理在依法治校的理念指引下步步推进。作为高等学校依法治校基本依据的校园规章则必然会在今后的教学管理工作中起到越来越重要的作用。随着社会的进步、法治理念的深入人心，人们特别是大学生群体的权利意识日益增强，我国高校内部规章长期以来存在的合法性问题也正面临着前所未有的挑战。因此，如何顺应时代变革、尽快提高高校规章法治化水平自然便成了我国高校目前亟须面对与解决的重要问题，同时也成为了落实依法治校的关键一步。
一、我国高校内部规章目前存在的问题及其危害
事实上，我国《中华人民共和国教育法》（以下 简称《教育法》）、《中华人民共和国高等教育法》（以下简称《高等教育法》）等法律文件并没有明确 授权高等学校各部门制定内部规章的权力，因此 现实中大量存在的高校内部规章实际上是游离于法律约束之外的。由于缺乏必要的法律控制，目前的高校内部规章无论是制定还是实施都相对混乱，存在着一定的问题。
首先，我国目前的高校规章制定主体相对混乱。高校的日常管理活动涉及方方面面，但是哪些规章应当由学校制定，哪些又应该由具体职能部门制定往往缺乏一个具体的规定，从而导致了实践中制定主体的混乱。例如，2006年中央民族大学四名学生因考试作弊被其学校开除学籍，而学校所依据的《中央民族大学关于考试作弊处理的若干规定》只是该校教务部门所制定的一份规章文件。在开除学生学籍如此严肃的问题上，该文件的权威性、合法性自然会受到很大的质疑。
其次，我国目前的高校规章在制定与实施的程序上存在着缺失。就制定程序来看，绝大多数高校规章的起草都缺乏一个整体的统筹规划，学校的各个职能部门往往只是根据自己的实际管理需要制定相应的规章，从而难免存在着矛盾与冲突。同时，我国高校目前在规章制定的过程中普遍缺乏强制性的听证、表决、审查、备案等程序，使得不少规章制度完全沦为了校方甚至于个别校领导拍脑袋决策的产物，从而导致了其不仅违反了有关法律的规定，而且完全背离了学生的诉求与权益。
最后，我国目前的高校规章在内容上难以保证合法性与合理性。正是由于制定主体的混乱与程序的缺失，从而难以保证其内容的合法性与合理性。不少高校的规章制度不仅违反了法律法规，甚至与人伦常理相冲突，例如有学校规定学生情侣禁止在校园内过分亲昵，否则将受到处罚；晚上在宿舍玩游戏看电影将被罚款；白天没事“宅”在寝室还得面临处分......。当校规沦为所谓的“笑规”时，其实所伤害的不仅仅是学生，当我们高校看似威风八面地制定出一个又一个内容上并不具备合法性或者合理性的规章制度时，其实也就埋下了越来越多矛盾的隐患。
所有这些问题的形成与存在并非是一朝一夕的事情。随着社会的日益开放与进步，特别是学生权利意识的逐渐觉醒，其危害表现得越来越明显：
一是对于高等学校的学生而言，某些规章制度根本无法保证其基本权益得到有效保障，动辄得咎在有的大学校园之中也绝非危言耸听。高校规章其本来目的在于维护校园正常的教学科研秩序，保证学生可以有一个相对自由、和谐的环境进行学习，但是就现状而言，有的高校规章已经与之初衷相背甚远，甚至直接侵犯到了学生的合法权益。
二是对于高等学校本身而言，规章的不规范一方面有损其本身的权威，使得校园日常管理活动的难度越来越大；另一方面也给其带来越来越 多的矛盾与纠纷。自1999年的田永诉北京科技大学一案开始，高等学校逐渐成了行政诉讼的常客，这其中还不乏北京大学等著名学府。应当来说，从高校越来越多地被推上被告席这一现象中可以看到社会法治的进步，但同时更应该注意到我国高等学校与这种进步之间的脱节。盲目地以管理者心态自居，不受任何约束地制定、修改各项规章制度，无视学生诉求，漠视学生权益，必然会给高校带来更多诉讼的纠缠。
三是对于整个社会而言，高等学校规章如果游离于法律约束之外必将严重影响法治化发展。 高等学校作为一国培养最高层次人才的平台，不仅要承担教学科研工作，更应当肩负起先进理念、 公民意识、民主法治精神传播的使命。然而，正如 前面所提到的高校在制定规章时本身就忽视法治化的要求，那么在构建法治社会过程中其不仅不能起到积极的推动作用，相反还会产生一定的消极影响。
二、高校内部规章合法性问题的原因分析
之所以我国高校各部门制定的规章目前面对如此之多的合法性问题，其背后必然存在着深层次的原因，其主要可分析归纳为以下三个方面：
第一，随着改革开放的逐步深入，高校自主权逐渐为法律与社会认可。但是在行政化、官僚化 依然严重的背景下，空谈自主权，不仅不能够给高校带来自由的学术氛围、独立的学术品格，相反成了无视法治精神、漠视学生权益的遮羞布。事实 证明，许多高校的管理者并不具备与时俱进的法治理念，依然固步自封地以管理者自居，服务意识匮乏，法治观念、人文关怀与教育常识匮乏。这反映在校园规章的制定与实施上就是随意性，任一部门只要认为出于管理需要就可以出台规章，不需要调研、论证、征求意见、民主表决 ……学生在其面前完全是渺小、被动接受管理的对象。
第二，大学是研究、传播智慧和学问的场所，应让学术专家单独解决知识领域中的问题。因此，其应是一个自治性团体，决定应该开设哪些科目及如何讲授知识、分配学校的教育资源，决定学位获取的条件……其中自然也包括了自主制定管 理规章的权力。而所谓 “法律保留”指的是“特定 范围之内的行政事项属于立法者规范，行政非有法律授权不得为之”。根据该原则，所有的高校规章制度都必须有法律法规的出处，特别是对学生的处分绝对不能任意设定。
“法律保留”是法治社会下必须遵循的基本原则，高等学校自然也不能例外。但是，高等学校本身具有一定的特殊性，作为教育场所，其所肩负的不仅仅是传播知识的责任，更应当重视受教育者的思想品德与健全人格的培养，正所谓“教书育 人”。而法律是不会设置道德的标杆更不会惩戒道德的，因此高校的规章制度没必要也不应该与上位法保持严格的一致，被国家的法律规范完全束缚住手脚。那么“高校自治”与“法律保留”的界限在哪里，看似相互矛盾的二者该如何平衡和把握呢？这正是我国高校所面临的难题，而在摸索过程中所制定出来的一系列规章制度难免存在着 各种各样的问题。
第三，我国法律未对高校规章制度的制定与实施给予明确的规定。我国《高等教育法》第30条明确规定，“高等学校自批准设立之日起取得法人资格。高等学校的校长为高等学校的法定代表人”“高等学校的校长由符合教育法规定的任职条件的公民担任，校长为高等学校的法定代表人”；第41条规定，“高等学校的校长全面负责本学校 的教学、科学研究和其他行政管理工作，行使下列 职权：（一）拟订发展规划，制定具体规章制度和年度工作计划并组织实施……”《教育法》第28条中规定：“学校及其他教育机构行使下列权利：
（一）按照章程自主管理；（二）组织实施教育教学活动；（三）招收学生或者其他受教育者；（四） 对受教育者进行学籍管理，实施奖励或者处分；（五）对受教育者颁发相应的学业证书；（六）聘任教师及其他职工，实施奖励或者处分（七）管理、使用本单位的设施和经费；（八）拒绝任何组 织和个人对教育教学活动的非法干涉；（九）法律、法规规定的其他权利。国家保护学校及其他 教育机构的合法权益不受侵犯。”《高等教育法》也规定了学校具有自主管理权、教育教学权、招生权、管理权、颁发证书权、管理设施和经费权、拒绝非法干涉和其他权利，表明了高校在法律上享有为实现其办学宗旨而独立自主地进行教育教学管理、实施教育活动的资格和能力。我国2005年9月施行的《普通高等学校学生管理规定》也明确规 定高校应当根据该规定制定或修改学校的学生管理规定。为保证上述权力的行使、实施，行政机关授权高校制定具体的规则和程序加以规范。从这个意义上来看，法律赋予了高校制定规章制度的权力。
但是法律法规并没有对高校的规章制度做出 进一步明确的规定，高校规章的性质、效力、适用范围以及制定实施主体、对象、程序等等一系列问题还处于模糊状态，有待细化与明确。而这种模糊也就为高校某些部门规章游离于法律约束之外 留足了空间。
三、高校规章法治化可能的路径与方法
从以上分析的原因出发，要真正解决好当下 高校规章所面临的合法性问题，有必要从以下3 个方面入手：
首先，转变观念，以法治的视角重新审视高等学校与师生之间的关系。高等学校管理者的理念必须随着社会经济的发展进行及时的转变。如今，高校师生已经很难再被看作为教育管理的消极客体，将其单纯地定位为高等教育法律关系中被高校管理者们所完全控制支配的一方的时代已然过去。因此，亟须以法治的视角重新审视高校与师生之间的关系，充分认识并尊重师生所享有的合法权益，将其视作维护高校管理秩序、保证教学活动正常开展的重要力量，在高校规章的制定、实施、修改、废止过程中有效地保证师生的参与，避免将规章异化为高校单方面的意志体现。
其次，细化规定，通过对相关法律法规的进一步完善，保证高校规章有法可依。正如前文所分析的我国目前虽然已经出台了一系列的法律法规，并在其中赋予了高等学校在一定范围内制定实施校内规章的权力，但是对于规章的性质、效力、范围、制定程序等等内容还很模糊。哪些是法律保留的部分，哪些是高等学校自治的部分还很不清晰，这也就直接导致了实践中高等学校在制定实施有关规章时的无所适从，客观上造成了目前高校制定规章的乱象。所以，有必要从立法上进一步明确在高校规章制定实施问题上“法律保 留”与“高校自治”的范畴，细化制定实施过程中相关的程序与要求，理顺高校规章与国家法律法规之间的关系，完善相关的审查与救济制度等，从而保证高校规章在法律法规的范畴有效地制定、实施。
最后，完善程序，保证师生能够有效参与高校规章的制定。正如美国法学家伯尔曼（Harold J. Berman）所言：“法律程序中的公众参与，乃是重新赋予法律以活力的重要途径，除非人们觉得那是他们的法律，否则，他们不会尊重法律。”对于高等学校规章制度的制定而言，其实也并不例外，所以在制定过程中引入师生的参与制度，保证高校学生能够在其制定过程中发出自己的声音、提出自己的看法同样具有积极的意义。而且从另外的角度来看，学生与普通教师的参与也能够保证规章具备广义上的合法性。当然师生参与的形式有很多，但是如何能够最大限度地反映全体师生的意见，如何在反映学生意见的同时尊重专家的看法，如何有效控制参与的成本、提高参与的效率，还需要高等学校在实践中进一步的摸索与探究。