教育部核准中国人民大学等 6 所高校大学章程
大学章程能否切实推进“依法治校”
来源：法制日报/2013 年/11 月/30 日/第 004 版 作者: 范传贵
要落实学校的办学自主权,让章程成为各社会机构、教育部门和学校都必须遵守的大学“根本大法”,大学章程的制订有必要提交给全国人大(针对国家举办的大学)和地方人大(针对地方举办的大学)进行讨论、审议,这样通过的大学章程,才具有真正的法律效力。
我国现有的高等教育法没有设置法律责任一章,这意味着没有问责。大学章程也存在这一问题,没有问责条款。必须警惕大学章程成为摆设,应该有真正让其落到实处的制度设计。
教育部近日公布,已于11月16日核准了中国人民大学、东南大学、东华大学、上海外国语大学、武汉理工大学和华中师范大学6所高校的章程。
这是《高等学校章程制定暂行办法》实施以来,教育部第一批核准的高校章程,标志着高校章程建设取得了实质性进展。
根据今年9月教育部发布的《中央部委所属高等学校章程建设行动计划(2013-2015年)》,进入国家“985工程”的高校要在2014年6月底前完成章程起草工作；“211工程”高校要在2014年底前完成章程起草工作,所有高校要在2015年底前完成章程起草工作。
“制订大学章程,是建设现代大学制度的重要内容,大学章程是大学依法治校的最高法律文本。”21世纪教育研究院副院长熊丙奇对《法制日报》记者表示。
此前,《法制日报》记者曾报道过多起高校行政诉讼案件,一个共性是,在这些学生起诉学校的案件中,高校无一例外地因程序不合法而被判败诉。相关行政法学专家由此呼吁,高校依法治校水平亟待提高。
大学章程的制定实施,是否能够解此弊病,成为各方关注的一大焦点。开除学生常陷程序违法困境河南女大学生李莉(化名)因找工作而请假回家,回到学校后却发现自己已经被开除了学籍,原因是她在一门考试中“找人替考”。而学校在考场抓到的替考者竟是一名男生。李莉坚称自己是“被替考”的,是有人想加害于她。面对学校的开除决定,她选择和母校对簿公堂。
这是《法制日报》记者在2012年采访报道的一个案例,河南省郑州市二七区人民法院在当年8月作出判决,认定校方没有充分证据能够证明李莉与被抓男生之间存在替考行为,判决撤销开除学籍处分决定。
无独有偶。2011年6月,因为在全国大学英语四级考试中作弊,大学生章晓被同一所学校公告开除学籍。在走完一系列复议程序仍未能改变结果的情况下,章晓将母校告上了法庭。
2012 年年初,二七区人民法院作出判决,学校作出的开除章晓学籍决定程序违法,应在 10 日内恢复其学籍。
在判决书上,二七区法院写道:“章晓应受到与其过错相应的处罚,以达到教育的目的。现学校对章晓作出开除学籍的处分,处罚偏重。”
导致学校败诉的关键原因在程序上。法院认为,学校在发现章晓考试作弊的当日即在其校园张贴通告,给予原告开除学籍处分,虽然此后履行了听取学生陈述和申辩等程序,但校方的行为系先作出开除决定,后履行相关程序,属程序违法。
《法制日报》记者查阅资料发现,此类学生起诉学校的案件,最早出现于上世纪 90 年代。 1999 年,大学生田永因考试作弊被勒令退学,毕业时学校拒发学位证,田永因此起诉北京科技大学。田永的诉求得到法院判决支持。《最高人民法院公报》还曾专门刊登这一案件。 二七区法院一名法官介绍,在田永案中,主审法官创造性地提出了正当程序原则,得到了公报的认可。公报称:“按退学处理,涉及到被处理者的受教育权利,从充分保障当事人权益的原则出发,作 出处理决定的单位应当将该处理决定直接向被处理者本人宣布、送达,允许被处理者本人提出申辩 意见。北京科技大学没有照此原则办理,忽视当事人的申辩权利,这样的行政管理行为不具有合法性。”
“公报在重申作出退学处理决定时应当遵守程序原则的同时,以坚定、清晰的语言明确了违反该原则的法律后果——这样的行政管理行为不具有合法性。”这名法官说,可见最高人民法院对此类案件中程序合法问题的重视。
大学依法治校水平令人担忧，尽管有田永诉高校案作为先例,但这似乎并未引起教育领域对程序合法的重视。《法制日报》记者发现,近年来发生的同类案件中,有多起均因程序违法被法院判定校方败诉。
2005年年底,黑龙江省齐齐哈尔市某高校两名学生因在全国英语四六级考试过程中作弊,被学校开除学籍。次年,二人以学校处罚过重、处罚程序违法为由,将学校告上法庭。法院审理认为,学校对两名学生作出的处理意见书并未送达两名原告,属程序违法。
2006 年 1 月,北京一所大学 10 名学生被学校认定为作弊,校方作出开除 10 名学生学籍的决定, 并限令他们在 48 小时内离校。随后,4 名学生向北京市教委提出申诉请求。次月,北京市教委以程序不当为由,要求学校撤销开除学生的决定。
2007 年 10 月,重庆一名女大学生,因连续两次作弊,被校方作出开除学籍处分。但因学校行政行为程序违反行政诉讼法相关规定,被法院判撤销处分决定。
此外,北京还发生过轰动一时的刘燕文诉北京大学拒颁发博士学位证书案；山东青岛学生诉教育部高考分数线全国不统一案等,也在社会上引起很大反响。
清华大学法学院教授何海波介绍,高校作为法律法规授权的组织,在行使法律法规赋予的授予学位证、颁发毕业证、学籍管理等职权时是行政主体,其所作的行为是具体行政行为。
“尽管高校不同于一般行政机关,有着一定自主办学、特色办学的权利,但在学生一些基本权利的保证上,学校还是应转变治理方式,与法治社会接轨。”何海波说。
“之所以会出现这么多程序违法的案例,原因在于学校长期以来都是司法较薄弱的地方,如今还有一些高校暂时不能适应法治要求。”何海波向《法制日报》记者介绍,这些案件发生后曾有人呼吁,高校落实依法治校已经刻不容缓,应尽快让法治的阳光照进校园。
2005 年 9 月 1 日,教育部发布实施了《普通高等学校学生管理规定》,对学校的一些行政行为 进行程序规范。此后,北京、上海等地高校也根据这一规定制定了新校规。
二七区法院法官赵慧红向《法制日报》记者介绍,我国高校作出处分决定的法律依据除了《普 通高等学校学生管理规定》外,还有教育法和高等教育法,但这些法律和部门规章并没有规定处分学生的具体程序,只是强调高校处分权的实施是法定职权。
完善问责制度不能沦为摆设，刚刚经教育部核准的《中国人民大学章程》,在第二章第八款提出,学生享有如下权利:“对学校给予的处分或者处理进行陈述、申辩,向学校或者教育行政主管部门提出申诉；对学校、教职员工侵犯其人身、财产等合法权益的行为,依法申请复议或提起诉讼。”
这恰好对应着前文列举的几个案例。而这些大学章程的实施,是否能够落到实处,在一个个具体的案例中体现“依法治校”精神,则在受访者中有着不同的看法。
中国人民大学党委副书记王利明在接受媒体采访时称:“章程是学校的‘根本大法’,要在章程的框架下制定其他规定、细则,其他规章制度、办学活动都不得与之违背。一旦形成,就会产生对内对外的巨大效力。”武汉理工大学也提出,新核准的章程颁布实施后,学校将以新章程为准绳,构建适应学校发展的规章制度体系,提高规章制度设计的科学性、内容的合法性以及制度之间的统一性,进一步推进学校依法治校工作。
“以前高校办学大多依靠校长、学者朴素的自觉性,章程的意义在于将来从事任何办学行为,都要紧绷‘依法治校’的弦。”东南大学副校长林萍华则如此评价高校章程建设。
接受《法制日报》记者采访的熊丙奇则提出,要让章程真正成为大学“根本大法”,还必须注 意几个问题。
“目前,章程的制订、核准、发布,是由学校组织制订、主管教育部门负责核准、发布的,从本质上说,章程只是行政规章,这样的章程制订,从制订效率来说,是比较快的,但却使章程的制订存在 不完备之处。”熊丙奇说。
他认为,要落实学校的办学自主权,让章程成为各社会机构、教育部门和学校都必须遵守的大学“宪章”,大学章程的制订有必要提交给全国人大(针对国家举办的大学)和地方人大(针对地方举办的大学)进行讨论、审议,这样通过的大学章程,才具有真正的法律效力。
熊丙奇还提出,我国现有的高等教育法没有设置法律责任一章,这意味着没有问责。“大学章程也存在这一问题,没有问责条款。必须警惕大学章程成为摆设,应该有真正让其落到实处的制度设计”。